日本是世界上老齡化程度最嚴重的國家，從20世紀70年代起就進入了老齡化社會，但日本又被稱為全球最適宜養老的國家。日本在養老保障上的成功，得益于養老法律制度的建立和相關政策的完善，通過國民年金、醫療保險和介護保險支撐和保障養老，催生和保障養老產業的發展。

　社會保障體系的建立是以立法為前提的，社會保障立法是社會保障制度賴以確立的基礎和依據，養老制度概莫能外。養老保險是社會保障法的重要內容之一，世界上大部分國家，尤其是養老保險制度建立比較完善的國家都以養老保險制度的法律制定和修正為先導。日本是世界上具備完善養老社會保障法律體系的國家之一。日本的養老保障法律體系不僅有綜合性的社會保險法，也有單行的養老保險法律以及傷殘、介護等一系列單行法律法規，日本養老保險制度建立和完善的經驗告訴我們，只有把養老保險制度建設納入法治化軌道，才能適應社會實踐和社會保障制度改革的需要。

　日本的養老制度，可以追溯到明治初期。1874年（明治七年）日本政府公布了《恤救規則》，將需要救濟的老年人的條件限定為“極度貧困且獨身的廢疾者，或者七十歲以上的重癥老人們”。1929年昭和初期制定《救護法》，將救濟的條件放寬到“因貧困導致無法生活的65歲以上的老人”，并于1932年開始實施。但是按照規定接受救護的老人的選舉權和被選舉權將得不到承認，其市民權也幾乎不復存在。

　二戰以后，日本進入經濟復蘇階段，隨著經濟成長的飛速發展，在都市化、工業化的影響下，日本的家族制度發生了很大變化。

　戰前的日本，盡管從很早以前就制定了工業化的目標，但大多數人的生活還是以農業為第一產業；其次是商人為第二產業；第三服務型產業的雇傭勞動者人數比較少。無論是從事工業、商業還是從事農、林、漁業的人們，憑借著自己的勞動經營著各自的家庭，即使在很多需要協同作業的農村或漁村，也很少有人出村去討生活。都市也和農、漁村的情況一樣，基本是世代同居的家長制家庭形態。日本《明治民法》用“戶主”取代了“家長”一詞，通過法律規定了“戶主權”和“親權”，賦予了“戶主”即家長極大的權利。如《明治民法》第749條規定，戶主有權指定家族成員的居住地點，家族成員不得違反戶主之意而決定其住所；若不服從指定，戶主可免除對該成員的扶養義務。第750條規定，家族成員的婚姻和有關收養等事宜，須經戶主允許，否則可使其離籍或拒絕其復籍。親權則包括監護、教育未成年子女的權利與義務；決定兒子可否服兵役；決定子女可否經營職業；管理子女財產，并就有關財產的法律行為代子女行使。在繼承方面，《明治民法》以家督繼承制保障身份繼承制，戶主去世后戶主權讓渡給長子，長子作為家督繼承人，在繼承財產的同時，繼承前戶主所擁有的所有權利和義務，繼承家譜、祭具、墓地的所有權。人們以血緣、地緣關系為紐帶，在長期的生產生活中相知相熟，又通過神事、祭祀等活動構建了親密的人際關系，結婚的長子及其妻子自然承擔了和父母共同居住，為他們養老送終的義務。正如《恤救規則》中規定的那樣，“濟貧恤窮是基于人民之間的相互情誼”，近親、鄰里的相互扶助是道德律的第一要義。這種倫理、道德規范要求人們尊敬老年父母，孝養老年父母親，使他們平穩度過晚年。但是一些家庭由于貧困，無力扶養老邁病殘的父母，在日本一些地方，尤其是比較貧窮、落后的山區，還存在著棄老的風習。

  戰后，日本開始制定和實施各種民主政策，對民法進行修訂，廢除了封建的家族制度，并以夫婦家族制為原則，實行家族的民主化。如廢止戶主制，家中無論誰都可以依據婚姻申請新戶籍；繼承和扶養義務由所有子女平等承擔。產業結構的變化和家族形態的變化，也給老年人的生活帶來很大影響。當時大部分老年人的養老能夠在家中得到解決，但是仍然有些家庭因貧困或非貧困原因無法在家庭中解決對老人的贍養問題。面對這種新的情況，亟須擴大老年人福利對象，讓需要幫助的老年人享受到老年福利。因此，戰前的《恤救規則》和《救護法》顯然已經不適應日本社會的發展需要了。

 1950年（昭和25年）日本制定出臺了《生活保護法》，它和1947年制定的《兒童福利法》、1949年制定的《殘疾人福利法》一起，針對老人、兒童和殘疾人，確立了福利法的三法體制，推動了社會保障制度的進一步發展。但是《生活保護法》規定的享受老年福利的人仍然是以貧困為先決條件，這應該和當時國家的財政狀況有關。直到1963年（昭和38年），日本政府頒布了倡導保障老年人整體生活利益的《老年人福利法》，推行社會化養老。日本主管福利事業的厚生省根據財政預算，還將1970年定為“調適老齡化社會年”，并組織召開討論老齡化問題的國民會議。1973年由政府有關省、局組成“老人對策計劃小組”。1983年制定《老年人保健法》，并在1985年正式生效，全面推廣老人保健設施，使日本老人福利政策的重心開始向居家養老、居家看護的方向轉移。《老年人福利法》制定實施后，國家和地方的社會團體也在相關規定中，將老年人福利作為一項重要內容。然而日本當時65歲以上的老人僅占全國總人口的6%，遠遠低于日本今天的老年人數量占到全國總人口數量的28%的比例，所以這些有關養老的法律還沒有充分顯現出它的意義。

 從20世紀50年代到60年代，日本結束了戰后經濟恢復期，進入經濟高速成長期，經濟結構達到世界先進水平，國家財政穩固增長，國民收入向上發展。1959年（昭和34年）《厚生省白皮書》總則強調：應使“經濟計劃”和“福利計劃”的投資相結合，對二者的調和是必要的。[2]1960年（昭和35年）《厚生省白皮書》指出：經濟發展中的經濟成長政策和福利政策是福利國家的兩個組成部分。[3]可見，日本在發展經濟的同時，始終注意經濟發展與社會福利同步進行。《老年人福利法》的頒布，預示著日本開始了從“福利國家”向“福利社會”進行轉變的步伐。

 日本經濟成長的高速發展必然帶來產業結構的大轉換，產業結構的轉換，勞動力也發生相應的變化。以農業為主，包括畜牧業、狩獵業、游牧業、林業等產業在內的第一產業的就業人數急劇減少；而以制造業和服務業為主的第二產業和第三產業的就業人數大幅增加。勞動力的大移動，很多年輕人離開家鄉到大城市工作，給留守家中的老年人造成生活上的不安定，而且勞動力的安全供給等也成為社會的現實問題，迫切需要建立生活保障的醫療保險制度和養老金制度。1959年日本誕生了《國民年金法》，以國家、行業、個人共同分擔的辦法，強制20歲至60歲的國民加入國民年金體系。年金就是養老金，國民年金是日本社會保障制度的基礎，也是覆蓋面最大的公共養老保障制度。《國民年金法》規定，所有參加國民年金保險的公民，都必須繳納保險費，并在繳納一定年限的保險費后，才能夠受領保險金。對于一些特殊的對象，如無收入的老人、單親家庭、殘疾者、五人以下小企業的被雇傭者等，則采用非繳費型福利年金制度。其目的是把沒有加入或者沒有能力加入國民年金的國民全部吸收到養老保障體系之中，這種福利年金的費用全部由國家負擔。根據該法案，養老金的分配比例由國家承擔總費用的三分之一，余下的部分由企業、行業和個人負擔。但是，從2010年7月中旬開始，日本政府的負擔部分，已由過去的1/3提高到了1/2，減輕了國民的保費負擔。只要是居住在日本的國民，年滿60歲以后就可以領取養老金。國民養老保險，又稱為基礎養老保險,這是日本最基礎的養老金制度。

 為保障國民養老、日本實行養老金多元化。如果說國民年金在日本養老保險制度中占主要地位，那么，厚生年金和共濟年金則是養老金制度的另一種補充形式。隨著經濟的發展和社會改革的需要，日本政府又在國民年金的基礎上，設立了以企業在職人員為對象的厚生年金，和以公務員為對象的共濟年金制度。

 厚生年金和共濟年金也稱為雇員年金。根據《國民年金法》的規定，厚生年金保險的對象是在五人以上的企業單位的正式雇員。厚生年金的保險繳費一般按參與人的月標準工資和獎金，乘以保險費率來計算，由企業和雇員各承擔50%。由于厚生年金保險的涵蓋面非常廣泛，因而厚生年金與國民年金一起成為日本公共年金制度的兩大支柱。

 共濟年金，涵蓋國家公務員、地方公務員、私立學校教職員和農林漁業團體職員等共濟組合的人員。家庭主婦無需繳納雇員保險費用，滿65歲即可領取雇員年金。加入厚生年金和共濟年金的同時，也就自動加入了國民年金。2015年（平成27年）10月起，共濟年金一元化，歸為厚生年金。[4]此外，日本從1991年起，設立了國民年金基金，以擴充《國民年金法》中規定的自營業者、農業人員、學生等被保險者年老以后的資金設計，縮小年金差距。凡是在日本擁有居住權的居民都必須加入。

 自《國民年金法》實施以來，日本對年金制度進行了多次修改和改革。但由于問題眾多，且紛繁復雜，至今年金制度的改革仍在進行中。最近的一次改革是在2004年。日本政府提出建立一個“可持續的、安心的年金制度”的目標，“構筑與社會經濟相協調的、可持續的制度，確保對制度的信賴”“為適應生活方式，勞動方式的多樣化，建立與讓更多的人能發揮才能的社會相聯系的制度”。經過日本政府的不懈努力，日本國民的養老金制度和醫療養老金制度逐步完善，建立了“國民皆保險·國民皆年金”的框架組合，廢棄了過去的社會保障以“救貧”“家族扶養優先”等制度，而實行“社會扶養”制度，即只要支付社會保險費，就可以得到相應的養老金，使每個國民不受經濟條件和家庭狀況的限制，平等地接受社會救濟。

 經濟的發展、繁榮和雇傭勞動規模的擴大，在帶來國民收入增長的同時，日本又出現了新的社會問題。由于家庭規模縮小，像以前那樣的幾代人共同居住、共同生活的大家庭越來越少，大量人口涌入城市，造成城市密度的增加和農村人口的稀疏，家庭及地域社會賴以支撐的互助機能淡化。在都市里從事生產活動的人們，大都選擇和老人分開居住。據統計，1995年（平成7年）父母和子女分別居住的比例達到54.3%。[5]由此帶來的老年人的護理、住房與孩子的教育、女性的就業（主婦的再就業）等問題交織在一起，困擾著老年人的生活。

1972年，日本政府重新修訂《老年人福利法》，實施醫療費支付制度（老年人免費醫療）。根據改正后的規定，被撫養人的醫療保險的給付率從50%上升到70%。在“國民皆保險·國民皆年金”的總體制下，從70年代后期，日本提出要使“本國的社會保障和社會福利等方面達到歐美國家的水準”，社會保障和社會福利的完善不能只依賴于政府的財政支出，而要激發“民間的活力”，使日本從國家福利過渡到社會福利。

進入80年代，日本人口的老齡化和少子化問題日益嚴重。沉重的財政負擔和壓力，讓日本重新審視養老保險制度，對之加以改革和完善。

近幾十年來，日本的家庭形態逐漸從多世代同居的大家庭轉變成小家庭，也叫“核家庭”，即由夫婦二人或由夫婦和未婚子女組成的家庭增多，伴隨“核家庭”的激增，少子化、晚婚化、非婚化、女性再就業、單身赴任、老年人的家庭護理等問題凸顯出來，各種家庭形態的變化給老年人生活環境也帶來變化。為此，1981年（昭和56年），日本根據第二次臨時行政調查會的意見，初步形成以“個人的自助努力”和家庭、社會“連帶及相互扶助”相結合，構建“日本型福利社會”的設想，并于1983年頒布實施《老年人保護法》。《老年人保護法》及對1984年《健康保險法》修訂的內容，表明日本已經建立起由政府、社會、家庭、個人共同養老與醫療的完善的社會保障體系。

日本是世界上最早進入老齡化社會的國家之一，也是當前面臨老齡化問題最為嚴重的國家之一。根據日本內務省2018年9月的數據顯示，日本70歲以上人口數超過總人口的20%，65歲以上人口數占據28.1%。這就意味著平均每三個日本人中就有一個65歲以上的老人。日本同時也是世界上最長壽的國家，日本厚生勞動省2017年的數字統計，日本女性的平均預期壽命為87.26歲，男性的平均預期壽命為81.09歲。厚生勞動省同時認為,隨著醫療技術的提高和人們重視培養良好生活習慣以及健康意識的增強，今后日本人的平均預期壽命有望繼續增長。1963年日本的百歲老人有163人，2003年百歲老人有6萬8千人，其中年齡最長的為117歲，有估算說50年后，百歲老人將超過50萬人，成為名副其實的“超老齡社會”。

社會老齡化的同時，日本人口結構的少子化危機也日益加重。造成少子化的原因，一方面是由于年輕人未婚、晚婚，出生率低下；另一方面，則和日本經濟環境、女性進入社會意識的提高及社會文化等有密切聯系。據日本厚生勞動省統計，2018年日本人口數量減少約44.8萬。到2050年，日本每年人口減少量將達到90萬。英國《金融時報》報道，從2009年至2016年，日本的幼兒園減少了2300所，有近2000所小學關門。聯合國專家預測，到2065年日本人口相較于2010年將下降超過20%。

人口高齡化與少子化帶來的直接后果就是各行各業勞動力持續減少。據《金融時報》報道，2000年，日本勞動人口縮水13%。2014年日本的農業人口是226.6萬，2018年降到175.3萬。日本糧食的自給自足率因之從48%下降到38%。另據統計，日本有大約330萬人在建筑工地工作，其中1/4年齡在60歲以上。目前日本60歲以上的老人占整個勞動人口的13%。少子化也使日本的消費處于低迷狀態。消費者減少，導致勞動規模縮小，對于日本社會結構、經濟發展等各方面將會產生很多負面影響。安倍首相稱日本老齡化和少子化問題是日本面臨的最大“國難”。

既要照顧和陪伴好老年人安度晚年，又不能讓老齡化問題拖整個社會和經濟發展的后腿，是日本政府刻不容緩亟須解決的問題。1986年，日本內閣頒布了《長壽社會對策大綱》，意在進入真正的長壽社會時繼續發揮社會和國民的活力。1988年制定的《實施老齡福利社會措施的原則與目標》、1989年（平成元年）日本制定《促進老年人健康與福利十年戰略規劃》，被稱為“福利展望”，指明了老人福利的方向和實施政策的目標，力求為老年人包括殘疾人提供一個健康、豐富的社會環境和經濟環境。而且在十年規劃中，確立了國家對高齡者的“保健醫療福利”服務的基本方針。1995年制定《老齡社會對策基本法》，1997年制定《介護保險法》。在1992年（平成二年）的社會保障制度審議會的決議中再次重申:老齡社會之社會補償制度的作用就在于使國民生活安定。為了更好地發揮這一作用，政府、地區、家庭和企業都要參與其中。在社會保障支付的主體方面，日本實現了從“家庭支付社會保障”到“社會保障支付家庭”位置的轉換。尤其是在國民健康保險、國民年金保險等一系列社會保障制度之外，日本政府導入的另一個獨立的社會保障制度——介護保險制度，通過介護保險把介護、醫療、年金有機地結合在一起，進而構成新的介護保險體系。

“介護”是看護、照顧的意思，即以照顧日常生活起居為基礎，如為老人做飯、洗衣、洗澡、陪老人聊天、看病等，提高被介護者的生活質量，為獨立生活有困難的人提供幫助。日本《介護保險法》于1997年制定，2000年4月正式實施。《介護保險法》第一條明確規定了介護的對象和實施介護的目的：“因年老而發生的身心變化所引起的疾病等原因，國民陷入需要介護的狀態，入浴、排便、飲食等需要照顧，需要機能訓練和護理，需要療養及其他醫療的，為其提供必要的保健醫療服務和福祉服務，使其能夠有尊嚴地度過與其具有的能力相適應的自立生活。”《介護保險法》規定，40歲以上的國民，包括居住在日本的外國人必須加入，并繳納介護保險金。65歲以后可以享受介護服務。對于參加介護保險，如患有癌癥、早期癡呆，腦血管疾病等15種疾病，即使不滿65歲，也可以享受介護保險服務。介護保險額根據每個人的收入不同而異。據統計，2011年日本大約20%左右的的老人得到了介護服務。根據規定，需要介護服務的人可以先向政府部門申請，然后由相關部門和主治醫生依據一套完備的調查認定制度，為其確定需要介護服務的等級。

  介護服務大體上分為居家介護服務和設施介護服務兩種。居家服務包括上門護理、上門康復診療、居家療養指導、日間介護護理、日間康復診療等多種形式。設施介護服務是指老年人入住介護保險設施所接受的服務。如特別介護老人院、老人福祉設施、介護老人保健設施和介護療養型醫療設施等，類似于中國的養老院。

  在“國民皆保險·國民皆年金”的社會保障體制下，日本正在構筑“國民皆介護”的框架制度。重視人的尊嚴、關心人的生活品質，把護理照顧老人的責任交給社會，而不是家庭，實現介護的社會化。如《介護保險法》規定子女照顧病臥的父母可以依法領取一定的報酬。建立老人之家等介護福利機構，僅大阪市就已經建立起各種類型的養老院共341家。建立老年人的定期體檢制度，向老年人家庭派遣服務人員等。各地方政府對于孤寡老人，建立“安危確認制度”，政府委托公共事業部門或企業共同實施，以便隨時掌握老人的健康狀況、是否還活著、有什么需要等。近幾年來，日本大力扶持養老領域機器人的研發，重點研發移乘搬運、移動輔助等智能技術，保障養老服務。介護服務實現全國統一，無論老人居住在何地，無論是在家里，還是在機構，都可以按照身體狀況評估后，得到相應的護理服務和補貼。

 2001年4月日本開始實施《高齡者居住法》，以保障高齡者安定居住。2002年頒布實施《社會福祉士及介護福祉士法》，為培養社會福祉士和介護士等各種服務等級的護理人才提供法律上的依據，所有護理人員都必須擁有國家頒發的專業的資格證書。為需要介護的老人提供移動、進食、排泄、洗浴、穿脫衣、視聽力修飾、記憶力、情緒、行為工具使用等十項內容標準的介護服務。選擇居家護理的老人，只承擔10%的費用，其余部分費用由政府來承擔。

 盡管日本政府一直在想方設法解決老年人的養老問題。但是，日本社會老齡化問題的日趨嚴重，也使政府擔心現行的養老制度今后難以為繼。日本2018年度國家財政預算總額的1/3，用于國民的養老和醫保等民生領域。一個非常現實的問題是，繳付養老金的人數越來越少，而領取養老金的人數越來越多。2004年日本修改了養老保險相關法案，提高了老年人保險的自付比例。2015年政府規定，把年收入在280萬日元以上的65歲以上老人支付的介護服務費用中，個人承擔的比例提高至20%。接著又在2017年立法，把年收入在344萬日元以上的單身老人和夫妻收入在468萬日元以上的老人的介護服務費用中，個人承擔比例提高至30%。對65歲以上仍希望繼續工作的老年人，予以相應的就職援助，延長退休年齡等。

附表：日本養老法規一覽

中國目前同樣面臨著人口老齡化和出生率低下的嚴重問題。根據第六次全國人口普查資料顯示，截至2010年年底，中國總人口為13.4億。60歲以上的老年人口達到1.78億，其中65歲以上老年人口為1.19億。根據人口慣性規律，我國老年人口規模在2026年將超過3億，2037年將超過4億，2050年將達到4.4億，約占總人口的30%。但中國目前的養老狀況卻令人堪憂，雖然，我國制定了《社會保險法》和《老年人社會福利機構基本規范》，但還沒有制定出與養老體制相配套的全方位的法律規定。養老是關系到全體國民切身利益和國家經濟穩定的大事，涉及民政、財政、稅收、國土、城建、衛生、質檢等多個部門的綜合性的服務制度，如何建立科學、有效的養老保障制度，解決社會人口老齡化及養老問題，實現老有所養、老有所醫，滿足老年人的物質需求和精神需要，使他們安度晚年，這是一個國家文明與科技進步的重要標志。黨的十九大報告指出，要全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。改革開放40年以來，雖然已經構建了具有中國特色的養老金制度框架，但仍存在很多問題，亟需通過制定法律明確國民的養老金權益和基本養老金制度的定位，優化老年保障服務結構體系，借鑒日本在養老保障問題上的法律探索和取得的經驗，通過科學的頂層設計走向定型，建立和健全養老保險制度。