為落實積極應對人口老齡化國家戰略，全國老齡辦發起了征文活動，廣東老齡產業研究院積極參加征文活動，撰寫《建立健全<國家基本公共服務標準>的″老年福利補貼"相關標準的落地實施措施》一文，被評為優秀獎。

落實積極應對人口老齡化國家戰略的公共服務體系研究——建立健全《國家基本公共服務標準》的“老年人福利補貼”

相關標準的落地實施措施

廣東老齡產業研究院王先勝　梁振超　朱必波　李冠成

摘要：《國家基本公共服務標準》（2021年版）（五、老有所養13.養老助老服務）中公布了“老年人福利補貼”的服務對象、服務內容、服務標準、支出責任、牽頭負責單位等內容，民政部門應加快制定促進標準落地的保障措施，各地方政府需出臺本地區的具體實施標準，各基層服務機構需以各級各類標準規范為基礎制定實施制度等細則。本文首先明確“老年人福利補貼”的服務對象、服務內容、服務標準、支出責任、牽頭負責單位等相關內容，接著以分析廣東省“老年人福利補貼”實施情況為例，總結存在的問題，提出具體的參考對策建議。

關鍵詞：老年人福利補貼；能力綜合評估；養老服務補貼；護理補貼；高齡津貼。

一、明確“老年人福利補貼”的各具體內容

（一）“老年人福利補貼”的服務對象和服務內容

為了推進“老有所有”基本公共服務的精準化、規范化和便捷化，需進一步明確“老年人福利補貼”的服務對象和服務內容。《老年人權益保障法》第三十條規定：“國家逐步開展長期護理保障工作，保障老年人的護理需求。對生活長期不能自理、經濟困難的老年人，地方各級人民政府應當根據其失能程度等情況給予護理補貼。”《老年人權益保障法》第三十三條規定：“國家建立和完善老年人福利制度，根據經濟社會發展水平和老年人的實際需要，增加老年人的社會福利。國家鼓勵地方建立八十周歲以上低收入老年人高齡津貼制度。國家建立和完善計劃生育家庭老年人扶助制度。”《國家基本公共服務標準》（2021年版）公布了“老年人福利補貼”的服務內容：“為 65 歲及以上的老年人提供能力綜合評估，做好老年人能力綜合評估與健康狀況評估的銜接。為經濟困難的老年人提供養老服務補貼。為經認定生活不能自理的經濟困難老年人提供護理補貼。為 80 歲以上老年人發放高齡津貼。”

根據以上有關文件表述，“老年人福利補貼”的服務對象可定義為：生活長期不能自理、經濟困難的老年人，八十周歲以上低收入老年人，需要扶助的計劃生育家庭老年人，以及其它需要扶助的特殊困難老年人。“老年人福利補貼”的重點服務對象是：城鄉“事實無人贍（扶）養老年人”。《老年人權益保障法》第三十一條規定“國家對經濟困難的老年人給予基本生活、醫療、居住或其他救助。老年人無勞動能力、無生活來源、無贍養人和扶養人，或者其贍養人和扶養人確無贍養能力或扶養能力的，由地方各級人民政府依照有關規定給予供養或救助。”

“老年人福利補貼”的服務內容可設為：能力綜合評估；為經濟困難的老年人提供養老服務補貼；與能力綜合評估結果相關聯的護理補貼；為 80 歲以上老年人發放高齡津貼。

（二）明確“老年人福利補貼”的服務標準、支出責任、牽頭負責單位

《國家基本公共服務標準》（2021年版）公布了“老年人福利補貼”的服務標準：具體認定評估辦法及補貼標準由各地人民政府明確。建議各地人民政府估算本地區“經認定生活不能自理的經濟困難老年人”實際所需要的生活照料、醫療護理等基本費用，制定本地區經濟困難失能老年人護理補貼標準，需要扶助的計劃生育家庭老年人以及其它需要扶助的特殊困難老年人失能的參照執行，為經濟困難的老年人提供養老服務補貼（生活費用）、為 80 歲以上老年人發放高齡津貼作為輔助的“老年人福利補貼”服務標準。

《國家基本公共服務標準》（2021年版）公布了“老年人福利補貼”的支出責任：地方人民政府負責。地方人民政府的各種養老服務財政預算（含彩票公益金的50%以上），應優先保障經濟困難老年人的“老年人福利補貼”支出（政府兜底救助責任），包括能力綜合評估費用、護理補貼、養老服務補貼、高齡津貼，不足部分向上級民政部門或地方人民政府申請調撥。

《國家基本公共服務標準》（2021年版）公布了“老年人福利補貼”的牽頭負責單位：民政部。在各級地方人民政府，為保障“老年人福利補貼”落實到位，建議牽頭負責單位為：地方人民政府，并責成民政部門和財政部門落實。

二、廣東省“老年人福利補貼”實施的基本情況

（一）實施“能力綜合評估”的基本情況

“十三五”期間，廣東省相關政府部門制定了關于加強特困供養人員護理工作等相關文件，指導各地市根據地方實際情況制定特困人員照料護理工作實施辦法，特困人員生活自理能力，按照是否具備自主吃飯、穿衣、上下床、如廁、室內行走、洗澡能力等6項指標進行評估，分為全自理、半失能和失能三類，對特困人員生活自理能力進行評估，確定特困人員應當享受的護理檔次及標準。2020年7月，廣東省市場監督管理局發布了廣東省地方標準《老年人照顧需求等級評定規范》。2018年4月，廣州市質量技術監督局發布了廣州市地方標準《老年人照顧需求等級評定規范》。2021年1月，廣州市民政局、廣州市財政局聯合發布了《廣州市老年人照顧需求評估管理辦法（試行）》。

（二）實施“養老服務補貼”的基本情況

廣東省珠三角地級市制定地方政策，開展多樣化的養老服務補貼，包括用于非經濟困難老年人和需扶助困難老年人的機構養老服務（用地優惠、投資公辦養老機構、床位補貼、運營補貼、評級獎勵等）和居家養老、“社區養老”服務(設施建設、各類試點、運營補貼、飯堂補貼、活動補貼、上門服務補貼等）等，只有少數經費是用于為經濟困難老年人和需扶助困難老年人居家養老上門服務。長期護理保險定位為失能、失智、高齡老人直接提供養老服務補貼（包括生活照料和醫療護理），落地實效較好。

（三）實施“護理補貼”的基本情況

為有效地減輕經濟困難的高齡、失能等老年人的養老負擔，提高其養老支付能力，切實解決經濟困難的高齡、失能等老年人的后顧之憂，推動實現基本養老服務均等化發展。廣東省于2016年4月部署啟動，印發《廣東省民政廳 廣東省財政廳 廣東省老齡工作辦公室關于建立經濟困難的高齡 失能等老年人補貼制度的實施意見》（粵民發〔2016〕57號）。到2020年底，全省以縣（市、區）為單位，在建立健全養老服務評估制度的基礎上，全面建立經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度。

補貼對象：根據《關于開展養老服務評估工作的實施意見》（粵民發〔2016〕43號），通過對老年人的經濟狀況、身體狀況和能力等級等評估，確定補貼對象。一是無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的特困人員（以下簡稱特困人員）中60周歲及以上的失能老年人；二是低保家庭中60周歲及以上的失能老人；三是特困人員和低保家庭中80周歲及以上的高齡老年人；四是低收入家庭（低保標準1.5倍以內）中60周歲及以上的失能老人。

補貼標準：一是特困人員和低保家庭中的60周歲及以上輕度失能老人按不低于100元/月/人、中度失能按不低于150元/月/人、重度失能按不低于200元/月/人的標準給予補貼；二是特困人員和低保家庭中80周歲及以上的高齡老年人，按不低于60元/月/人的標準給予補貼；三是低收入家庭（低保標準1.5倍以內）中60周歲及以上的失能老人，按不低于60元/月/人的標準給予補貼。四是同時符合前三項條件的老年人和已享受重殘護理補貼或特殊困難殘疾人護理、康復、服務等補助的老年人，按照就高的原則，不重復享受。通過政府購買服務享受到養老護理、服務補貼的，不再重復享受對個人發放的護理、服務補貼。五是各地可根據當地經濟發展水平、物價變動情況、財力狀況和高齡、失能等老年人的能力等級自主確定補貼標準，有條件的地市可制定統一的補貼標準，也可由縣（市、區）根據實際情況確定。

補貼方式：原則上可通過政府購買服務或采取發放服務券（代金券、代金卡）等方式，為符合條件的老年人入住養老機構、接受社區居家養老服務或者簽約委托親友（配偶、子女除外）、鄰里服務提供支持。根據老年人或其家庭意愿，到養老機構接受服務的，其補貼可由當地民政部門支付給相應的養老機構；居家接受服務的，可支付給政府委托提供服務的居家養老服務機構或組織；委托親友、鄰里提供服務的，根據政府或其委托的基層養老服務組織、老年人（或其代理人）和服務提供人三方簽定的協議，支付給提供服務的對象。具體補貼辦法和支付方式，由各地根據當地實際自行制定。

（四）實施“高齡老人補（津）貼”的基本情況

廣東省于2011年4月部署啟動，印發《關于建立80歲以上高齡老人補（津）貼制度的通知》（粵民老〔2011〕1號）。珠三角地區于2011年底前全部建立80歲以上高齡老人補（津）貼制度，欠發達地區于2012年底前先確保80周歲以上困難老人高齡補（津）貼的發放，全省于2015年底前全部建立80歲以上高齡老人補（津）貼制度。

補貼對象：凡具有廣東戶籍、年齡在80周歲以上（含80周歲）的老年人，以及由駐粵部隊服務管理以及計劃移交、尚未移交地方安置的80周歲以上(含80周歲)離退休干部。

補貼標準：由各地按照“堅持因地制宜、堅持屬地管理、堅持公開公平公正、堅持盡力而為與量力而行、堅持按月發放”五個原則自行制定，并隨當地經濟社會發展、群眾生活水平的提高適時進行調整。目前有廣州、深圳、珠海、佛山、東莞等五個地市補貼范圍擴大到從70周歲開始，70-79周歲檔次的補貼標準為每人每月30-200元不等。其他地市普遍按年齡段分為三檔，80-89周歲，每人每月10-360元不等；90-99周歲，每人每月15-500元不等；100周歲以上，每人每月200-3000元不等。

補貼方式：發放程序一般按照個人申請、居(村)委會調查核實、街道辦事處(鄉鎮)審核、縣(市、區)民政部門審批的程序通過當地銀行發放。其中，廣州、珠海等8個地市將高齡津貼申領納入了微信“粵省事”小程序，高齡老人足不出戶即可實現“指尖辦”；珠海市無需老人自行申請高齡津貼，由民政部門直接把經核實的名單提供給社保部門，社保部門通過市民卡發放津貼，市民可線上查詢審核及發放情況。

四、廣東省“老年人福利補貼”政策實施存在的問題分析

（一）廣東省“能力綜合評估”標準不一、落實差異大

廣東省的特困供養人員護理工作“按照是否具備自主吃飯、穿衣、上下床、如廁、室內行走、洗澡能力等6項指標進行評估”的能力綜合評估，不夠嚴謹規范，與《老年人能力評估》（MZ/T039-2013）的標準不一致。廣東省地方標準《老年人照顧需求等級評定規范》與廣州市地方標準《老年人照顧需求等級評定規范》近似，在廣州市和其它部分珠三角城市，結合長期護理保險試點、政府購買居家養老上門服務由各區民政部門集中采購第三方專業評估機構的能力綜合評估服務，有一定的實施成效；在粵東、粵西、粵北等經濟相對欠發達地區，能力綜合評估實施難度比較大，缺乏評估經費，缺乏專業的評估機構和評估人員，評估之后沒有足夠的服務經費給服務對象安排合適的政府購買養老服務。

（二）“養老服務補貼”的服務對象標準模糊，應為經濟困難老年人和需扶助的特殊老年人。在實際操作上，“養老服務補貼”主要用于非經濟困難老年人的機構養老服務（用地優惠、投資公辦養老機構、床位補貼、運營補貼、評級獎勵等）和居家養老、“社區養老”服務(設施建設、各類試點、運營補貼、飯堂補貼、活動補貼、上門服務補貼等）。

（三）針對非特困供養老年人以外的經濟困難的高齡、失能等老年人的“護理補貼”標準偏低，每月100元至200元只夠1天或2天生活照料和護理服務費用。2016年9月出臺的廣東省佛山市《順德區經濟困難高齡失能老年人補貼辦法》，其中重度失能老年人按600元/月/人的標準給予補貼，標準也不高。一個重度失能老人進行生活護理一個月至少需要三千元以上。

（四）“高齡老人補（津）貼”發放年齡范圍太寬了，發放金額太小，沒有針對性，可能大部分發給了身體健康的70歲以上自理老年人。

五、“老年人福利補貼”政策實施的對策建議

（一）嚴格按照《國家基本公共服務標準》實施養老助老相關的“老年人福利補貼”服務

各級養老主管部門和各級地方政府，應嚴格按照《國家基本公共服務標準》實施基本的公共養老助老服務，為政府兜底老年人和需扶助老年人提供能力綜合評估以及與能力綜合評估結果相關聯的護理補貼；為經濟困難的老年人提供養老服務補貼；為 80 歲以上老年人發放高齡津貼。民政部門應加快制定促進標準落地的保障措施，各地方政府需出臺本地區具體實施標準，各基層服務機構需以各級各類標準規范為基礎制定實施制度等細則。

需要把城鄉“事實無人贍（扶）養老年人”作為重點服務對象，包括孤老優撫對象、孤老退休干部職工（當退休收入不足以維持失能狀態的生活費用和照料費用時，需要給予合理的扶助）。

（二）摸清“老年人福利補貼”服務對象的基本數據

根據《老年人權益保障法》和《國家基本公共服務標準》（2021年版），“老年人福利補貼”的服務對象應明確為：生活長期不能自理、經濟困難的老年人，八十周歲以上低收入老年人，需要扶助的計劃生育家庭老年人，以及其它需要扶助的特殊困難老年人（如孤老優撫對象、孤老退休干部職工，當退休收入不足以維持失能狀態的生活費用和照料費用時，需要給予合理的扶助）。“老年人福利補貼”的重點服務對象是：城鄉“事實無人贍（扶）養老年人”。目前，“老年人福利補貼”存在數字不清的問題，需摸清經濟困難老年人和需扶助困難老年人的基本數據，是落實《國家基本公共服務標準》養老助老服務的基礎工作，作為各級民政部門和各地方政府安排財政預算的依據，并進一步落實“老年人福利補貼”相關的服務安排。

（三）統籌解決“老年人福利補貼”資金支付安排問題，提高發放標準

由于經濟困難老年人群體和需扶助困難老年人群體的地區分布不均衡，傾向分布在經濟欠發達地區和地方財政經費不足的地區。“老年人福利補貼”支付責任不明（由地方人民政府負責，有省、地市、縣、鎮等多級人民政府，責任不明確），應由民政部、財政部、各省級民政部門和財政部門統籌“老年人福利補貼”的服務標準和資金支付安排問題，提高中央財政和省級財政轉移支付支持力度。

護理補貼標準偏低（每月100至300元，只能解決1至3天的失能照護基本費用），要提高標準（如每天100元至150元的費用），應能夠滿足失能老年人在當地的生活照護和基本醫療護理的基本費用所需。如果“老年人福利補貼”（包括能力綜合評估費用、護理補貼、養老服務補貼、高齡津貼）財經經費尚未保障，用于非經濟困難老年人和需扶助困難老年人的機構養老服務（用地優惠、投資公辦養老機構、床位補貼、運營補貼、評級獎勵等）和居家養老、“社區養老”服務(設施建設、各類試點、運營補貼、飯堂補貼、活動補貼、上門不服務補貼等）等經費應減少或取消。

（四）探索合理“老年人福利補貼”有效評估和合并支付相關措施辦法

養老服務主要是針對失能、失智、高齡老年人，主要滿足這些老年人群體的生活照護和醫療護理需求。國家基本公共服務標準所涉養老服務，主要是對經濟困難的老年人（高齡）提供一些養老服務補貼（居家養老服務）和為經濟困難的、同時是失能（包括輕、中、重度以上失能）的老年人發放失能補貼，供其去有護理能力的護理院、養老院機構養老或獲得有醫護能力的醫護人員、生活照料人員上門服務。

    民政部、財政部、國家衛生健康委員會，各省級民政部門、財政部門、衛生健康部門應以滿足失能、失智、高齡老年人（特別是經濟困難老年人和需扶助特殊困難老年人）的生活照料和醫療護理需求為出發點，提供能力綜合評估，相應地評估和合并“老年人福利補貼”（包括能力綜合評估費用、護理補貼、養老服務補貼、高齡津貼），把有限的財政經費用到最需要的老年人群體，實現“老有所有”基本公共服務的精準化、規范化和便捷化。

（五）建立統一的“老年人福利補貼”服務對象和補貼標準數據庫

積極建立統一的“老年人福利補貼”服務對象和補貼標準數據庫，讓經濟困難老年人和需扶助困難老年人可以自由選擇到有監護人關照的地方生活，無論到哪里，都能夠獲得《國家基本公共服務標準》養老助老相關的統一標準的“老年人福利補貼”服務。

（六）推進經濟困難老年人和需扶助困難老年人的監護制度建設

   老年人沒有依法具有監護資格人的，由民政部門作為監護人，這樣的制度讓民政部門忙不過來、負責不了。老年人具備民事行為能力的，可以與具備民事行為能力的受委托人簽訂監護授權責任或者民政部門授權的具備民事行為能力的自然受委托人（建立完善監護人的簽約文件和公證程序），代為老年人辦理入住養老機構相關手續，在老年人出現疾病或特殊事故需要接受醫療服務時，代為辦理檢查、住院登記、手術簽字等相關手續，代為辦理、申領有關金融、社會保障、社會福利、社會事務等手續，處理其他日常生活事務管理必需的事項，依法保護老年人的人身權利、財產權利以及其他合法權益等。

經濟困難老年人和需扶助困難老年人，離開戶籍所在地生活的，可以指定異地監護人（建立完善異地監護人的簽約文件和公證程序），為經濟困難老年人和需扶助困難老年人獲得《國家基本公共服務標準》養老助老相關的“老年人福利補貼”服務履行監護責任。

結語：國家、行業、地方、基層服務機構４個層面應以《國家基本公共服務標準》（2021年版）（五、老有所養13.養老助老服務）中的“老年人福利補貼”總體框架內容為指引，細化和落實服務對象、服務內容、服務標準、支出責任、牽頭負責單位等具體內容，推進“五、老有所養13.養老助老服務”基本公共服務標準體系的落地實施措施。落實“老年人福利補貼”基本公共服務，關鍵要明確服務對象（以城鄉“事實無人贍（扶）養老年人”為重點）、提高補貼標準（可以滿足重度失能老年人的生活護理基本費用）、明確支出責任（提高中央財政和省級財政轉移支付支持力度，保障經費到位）。